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Prospects for denuclearization

북한 신년사로 본 비핵 평화 협상 전망
Jan 12,2019
Wi Sung-lac, former special representative for Korean Peninsula Peace and Security Affairs

Dismantling a reclusive and secretive system like North Korea is a difficult challenge. But there is a small consolation for the people who have to face the challenge. For them, public documents released by the North serve as a useful source of information. The North’s documents are the product of reasonable, consistent and meticulous planning. Whether they are true or disguise the truth, they show the North’s intentions. Analyzing the documents allows us to understand its intentions up to a certain point. North Korean leader Kim Jong-un’s New Year’s address is a good example as it contains some meaningful points.

First, on North-U.S. relations, Kim expressed the position that relations had made little progress because the United States failed to keep promises despite the historic Singapore summit. He demanded the United States take reciprocal measures, as agreed in Singapore, to form a new relationship, establish a peace regime and completely denuclearize. Furthermore, Kim said the North-U.S. relations can make a new breakthrough, just like the grand transformation of inter-Korean relations, and expressed his intention to have a second summit with U.S. President Donald Trump.

At the same time, Kim said that North Korea cannot but find a new path if the United States fails to keep the promises it made in the Singapore summit and continues sanctions and pressures. Kim’s remarks on North-U.S. relations are lengthier and more specific than in the past. The speech shows that North Korea will put the focus of its foreign policy on relations with the United States this year. The message is that he will meet with Trump again because he believes that problems will be solved if the United States follows through with the Singapore agreement.

On inter-Korean relations, Kim said he is extremely satisfied with the accomplishments made last year and compared them to the shortcomings in North-U.S. relations. He stressed that as the two Koreas struck a great deal, the important point now is implementing it. He underscored the importance of cooperation between the two Koreas, warning against the possibility of South Korea not implementing the inter-Korean agreements due to outside pressure. Specifically, Kim mentioned the need for Seoul and Washington to stop their joint drills and suspend the deployment of U.S. strategic assets in South Korea. He also talked about the possibility of resuming the operation of the Kaesong Industrial Complex and Mount Kumgang tours.

And yet, Kim did not mention a plan to visit South Korea as agreed in the previous inter-Korean agreement. That’s a sharp contrast to his willingness to have another summit with Trump. Kim also did not mention declaring an end to the Korean War. Instead, he proposed a negotiation to replace the current truce agreement with a peace treaty. Based on his remarks, we can make some predictions.

First, the second North-U.S. summit will likely be pushed forward aggressively. As Kim expressed his intention to meet with Trump — and as Trump did so earlier this week — the two countries will soon have talks. Kim Yong-chol, the vice chairman of the Central Committee of North Korea’s ruling Workers’ Party, and U.S. Secretary of State Mike Pompeo may contact one another again. There is a high possibility that the two sides will resume negotiations to prepare for a second summit. Next, the second North-U.S. summit’s outcome remains unclear. Kim’s New Year’s address offers an indication that the outlook is not optimistic, because the North’s leader has already defined the current problems and solutions within the framework of implementation of the Singapore agreement.

As the actual reason for the deadlock between Pyongyang and Washington was the implementation of the Singapore agreement, there can hardly be room for negotiations, particularly since Kim made that a public guideline. North Korea will stick to the Singapore agreement, but the United States cannot respond positively. Actually, the United States planned to change the North’s perspectives through the second summit. If the North does not budge, the United States may want to delay the summit. Then, new aspects will have to be factored in. Trump prefers summits and short-term wins. Though a second summit will likely take place, the Trump factor will affect the outcome of the summit.
If Trump persuades Kim and creates a larger principle of denuclearization, negotiations will gain momentum. If the summit breaks down, there will be a catastrophic ending. But if the two leaders agree on a small package deal of some denuclearization and some rewards, the summit will be packaged as a success and difficult tasks will be handed over to working-level negotiations. Then a deadlock will most likely emerge again.

Third, Kim’s visit to South Korea can be delayed. The speech did not mention the visit at all. It is understandable why Kim sent a letter to President Moon at the end of last year and talked about the trip. At the time, North Korea already decided that it would not mention the trip in Kim’s New Year’s address and instead discussed the issue in the letter to Moon. Before Kim visits South Korea, there could be another summit at Panmunjom.

Fourth, there is a possibility that declaring the end of the Korean War will not be on the agenda. The North is turning to a negotiation on establishing a peace regime on the peninsula. Therefore, South Korea is facing a difficult situation. It must find its place and role in the structure centered on North Korea and the United States, and contribute to improving the situation. It must make efforts to ensure that a second North-U.S. summit does not fail. It must handle North Korea adroitly as Pyongyang will demand closer inter-Korean cooperation.

The New Year has begun. The outcome of the historic summits last year is expected to bear fruit this year. I hope that involved parties produce a great turning point toward the goal of denuclearization and peace despite the tough challenges ahead.


위성락 전 한반도 평화교섭본부장, 전 주 러시아 대사

북한과 같이 폐쇄되고 비밀스런 체제를 해석하는 작업은 어렵다. 그러나 그 일을 해야 하는 사람들에게 작은 위안이 있다. 그것은 북한에서 나오는 공개 문건들이 유용한 정보 소스라는 점이다. 북측 문건은 논리적이고 일관되며 철저한 기획의 산물이다. 그래서 진심이든 위장이든 북한의 의중을 잘 담고 있다. 이것을 분석하면 북한의 의중을 어느 정도 알 수 있다. 이번 김정은 위원장의 신년사도 비근한 예이다. 의미 있는 관찰점을 추려내 보자.

먼저 북미관계에 관해, 김정은은 역사적인 싱가포르 회담에도 불구하고 미국이 약속을 지키지 않아 관계진전이 미흡했다는 인식을 표명하고 있다. 그는 북한이 싱가포르 합의대로 새로운 관계수립, 평화체제 구축, 완전한 비핵화를 위해 조치를 취했으니, 미국도 상응조치를 하라고 주문했다. 나아가 그는 남북관계가 대전환을 이룬 것처럼 북미관계도 결심만 하면 잘된다며, 2차 북미 정상회담 용의를 표명하였다.

동시에 그는 미국이 싱가포르 약속을 지키지 않고, 제재 압박으로 간다면 새로운 길을 모색하지 않을 수 없다고 오금을 박았다. 그의 북미관계 언급은 종래보다 길고 구체적이다. 새해의 중점이 대미관계에 있음을 보여준다. 메시지는 미국이 싱가포르 합의를 이행하면 문제가 해결되니 이를 위해 다시 트럼프를 만나겠다는 것이다.

다음으로 남북관계에 관해, 김정은은 작년의 성과에 대단히 만족한다고 하며 미흡한 북미관계와 대비 시키고 있다. 그의 관점은 남북 간에 좋은 합의가 이룩되었으니, 이제 중요한 점은 이행이라는 것이다. 그는 남측이 외세나 제재 때문에 이행에 소홀할 가능성을 경계하면서 민족공조를 강조한다. 구체적으로 그는 합동 군사연습 중단, 전쟁 장비 반입 중지를 거론하였다. 개성 금강산 재개도 제기하였다. 북측이 이행 문제를 걸어 어깃장을 놓을 소지가 엿보이는 잠재적 쟁점이다.

한편 김정은의 방남에 대해서는 아무 언급이 없다. 북미 정상회담 용의를 밝힌 것과 대비된다. 종전선언에 대해서도 언급이 없다. 대신 정전체제를 평화체제로 바꾸기 위한 협상을 하자고 제안했다. 이러한 관찰점을 기초로 향후 전망을 해보자.

첫째, 2차 북미 정상회담은 적극 추진될 것으로 보인다. 김정은이 용의를 표하였으니, 조만간 양국 실무진 간에 논의가 있을 것이다. 김영철-폼페오 라인이 재가동될 수 있다. 결국 2차 정상회담을 정하고 준비를 위한 실무협상을 재개할 공산이 크다. 둘째, 2차 북미 정상회담 성과는 미지수이다. 그런데 신년사를 보면 낙관하기 어렵다는 생각이 좀 더 든다. 왜냐하면 북한 최고 지도자가 현 상황의 문제와 해법을 싱가포르 합의 이행이라는 프레임으로 규정해 버렸기 때문이다.

바로 그 문제가 북미 간 교착상태의 원인이었는데, 김정은이 이처럼 지침을 내려 버리면 협상 여지가 없게 될 수 있다. 북한은 집착할 것이나 미국은 응하기 어려울 것이다. 오히려 미국은 2차 정상회담을 통해 북한의 이런 관점을 바꾸려는 생각을 해왔다. 논란이 이어지면 미국에서 회담 연기론이 불거질 수 있다. 그러면 새 요소가 작동할 것이다. 정상회담과 성과주의를 선호하는 트럼프 대통령이다. 회담은 열릴 것이고, 트럼프 요소는 회담 결과에도 영향을 미칠 것이다.

만일 트럼프가 김정은을 설득하여 비핵화의 큰 원칙을 만들어내면 협상은 동력을 얻을 것이다. 만일 결렬되면 파국이 올 것이다. 그러나 만일 두 정상이 약간의 비핵화 조치와 약간의 상응조치를 묶어 작은 패키지에 합의한다면, 회담은 성공으로 포장되고 난제는 실무협상으로 넘어 갈 것이다. 그러면 북한은 자신의 관점이 관철되었다고 보고 싱가포르 식을 더욱 고집할 것이다. 교착 상태가 다시 오고 좌초 가능성이 커진다.

셋째, 신년사의 톤을 볼 때 김정은의 방남은 늦춰질 수 있다. 방남 언급이 빠진 신년사를 보면, 왜 김정은이 작년 말에 남측에 친서를 보내 방남을 거론했는지 짐작이 간다. 그때 이미 북한은 신년사에서 방남 건을 빼되 별도로 친서를 통해 이 건을 언급하기로 한 것 같다. 방남 전에 판문점 정상회담이 있을 수 있다.

넷째, 종전선언은 주 의제에서 밀릴 소지가 있다. 북한은 평화체제 협상으로 관심을 돌리고 있다. 전망이 이러니 한국이 대처해야할 상황은 결코 쉽지 않을 것이다. 한국은 북미 중심의 구도 속에서 입지와 역할을 찾아 상황진전에 기여해야 한다. 북미 정상회담이 실패하지 않고 성과를 내도록 비상한 노력도 해야 할 것이다. 민족 공조를 다그칠 북한을 잘 다루어야할 것이다.

이제 도전의 새해가 밝았다. 작년에 시작된 역사적인 협상의 향배는 올해 결판이 난다. 쉽지 않은 전망 속에서도 비핵화와 평화의 전환점을 만들어 내는 한해가 되기를 기대한다.